今年3月，备受关注的新一轮“大部制”改革方案正式亮相。通过人代会审议后，改革方案将正式由国务院付诸实施。实际上，从公布改革方案到落实方案、完成改革，真正实现政府职能转变，还有相当一段路要走。  

　　据专家介绍，承担改革方案执行任务的是中央编制委员会下设的中编办。全国两会结束后，根据人代会通过的方案，将一个部门接一个部门开始制定“三定”方案（定职能、定机构、定编制）。最晚估计在今年年内将会完成“三定”方案，实现部门、机构、职能的合并。 

　　一、改革路径 

　　党的十八大闭幕后，中央政治局常委会决定成立专门的文件起草组，负责起草《国务院机构改革和职能转变方案》。在中央领导下，文件起草组以多种形式，先后多次听取党中央、国务院领导同志和部门负责同志，部分省区市负责同志、国有和民营企业负责人以及专家学者的意见，经过深入研究、反复修改，形成了《方案》草案。 

　　《方案》草案经国务院党组会议审议后，提请中央政治局常委会议、中央政治局会议和党的十八届二中全会审议，根据会议精神作了重要修改。通过全面介绍《方案》的起草背景和过程，充分说明《方案》体现了广泛共识、凝聚了各方智慧。 

　　3月10日《方案》提请十二届全国人大一次会议审议。根据国务院组织法规定，国务院组成部门的调整和设置，由全国人民代表大会审议批准。国务院其他机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。 

　　据专家介绍，改革方案的执行将由中央编制委员会下设的中编办来负责。中编办是一个正部级办事机构。在改革方案草案制定过程中，中编办也起着主导作用。全国两会结束后，根据人代会通过的改革方案，将一个部门接一个部门开始制定“三定”方案（定职能、定机构、定编制）。估计最晚在今年年内将会完成“三定”方案，实现部门机构职能的合并。 

　　今年年内国务院完成机构初步改革后，明年年初，相应的机构改革将由省一级开始逐步向下推广。 

　　二、“三定”方案将限时上报 

　　国家行政学院教授汪玉凯介绍，承担改革方案执行任务的是中央编制委员会下设的中编办。中编办是一个正部级的办事机构。在改革方案草案制定过程中，中编办也起着主导作用，它负责理顺归口管理、设置机构、职能设置等，统一部署“大部制”改革的具体方案。 

　　全国两会结束后，根据人代会通过的方案，将一个部门接一个部门开始制定“三定”方案（定职能、定机构、定编制）。 

　　根据2008年“大部制”改革方案公布后的程序，国务院机构改革方案所涉及的部委，在两会结束后，都谨慎、低调地确定了“三定”方案。按照当时的程序安排，“三定”方案要限时上报中编办，中编办再作相关协调和修改，之后报国务院审批，然后人员到位。 

　　三、年内完成部门机构合并 

　　汪玉凯说，“三定”方案中最重要的是定职能，并依据职能确定机构。根据改革方案确定部门职能，有的机构需要将一些职能拿出来，这些职能部门与另一机构进行合并，“这就是最为复杂和细致的工作了”。 

　　汪玉凯称，大概需要半年的时间，最晚估计在今年年内将会完成“三定”方案，实现部门、机构、职能的合并。但是，本轮机构改革虽是“微调”，但如何打破部门利益博弈僵局，部门合并以后能不能理顺职能，能不能向市场放权，因为涉及部门之间的利益，可能会出现反复，这也是关乎改革成败的关键问题。“中编办免不了会和一些部委讨价还价。”汪玉凯说。 

　　国家行政学院教授竹立家说，部门利益博弈导致的直接后果就是机构改革可能留下遗憾，形成“精简-反弹-再精简-再反弹”怪圈。例如1982年机构改革后，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个。但由于这次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制、没有实现政府职能转变等原因，到1988年，国家部委、直属机构、办事机构又升至71个。 

　　部委不愿放权、削权的另一个后果，是导致部级事业单位伴随机构改革如雨后春笋般产生。“每次机构改革，事业单位成了行政改革的分流渠道，国家部委一些直属局，直接改成了直属事业单位。”汪玉凯说。 

　　四、人员安置是“重中之重” 

　　机构改革如果没有实现真正的放权和削权，政府机构的职能、职位没有真正转变，那么就会带来另一个难题人员分流后再回流。 

　　以过去机构改革的经验来看，汪玉凯认为，定编制也是一个比较棘手的问题，是改革的难点之一。比如，2008年“大部制”改革方案公布后，人力资源和社会保障部确定的“一正九副”编制格局，已经说明了涉及人事问题改革的难度。 

　　“虽然2008年的改革也不以减少人员为目的，但因为职能的调整，工作和岗位要跟职能调整相吻合，这会使一些人的工作和岗位发生转变，会有人因此离开部委。”汪玉凯说，这也是当时“三定”方案制定时之所以谨慎、低调的原因之一。 

　　实际上，每一次机构改革，人员分流安置都是“重中之重”。如1998年的机构改革，各部委分流安置主要通过三条途径：老公务员提前退休；政府出资读书，本科毕业的读硕士，硕士毕业的读博士，读书期间各种待遇不变；调入直属国有企事业单位。但是，花费大量人力、财力实施的人员分流，不久后又形成了回潮流。 

　　“只要涉及部门撤销、合并，就会有人员分流安置以及再回流问题。”谈及此次改革方案后的人员调整问题，汪玉凯相对乐观。他认为，本轮机构改革精兵简政幅度较小，今年的“大部制”改革方案主要是部委职能的结构性调整，而不是裁减一些部门，因此大幅裁减人员的可能性不大。他同时强调，历经改革，政府职能交叉问题已有好转，加上事业单位改革正在推进中，卡住了机构改革的一条人员分流主渠道，“这些都是本轮机构改革进一步转变政府职能的推动力”。 

　　五、不强制地方设对口部门 

　　国务委员兼国务院秘书长马凯昨天在作改革方案说明时，已经部署了地方进行相应改革的相关方案。汪玉凯预测，今年年内国务院完成机构初步改革后，明年年初将由省一级开始逐步向下推广。 

　　那么，省一级的机构改革如何和部委的机构改革相联动？汪玉凯表示，实际上，此次国务院机构改革方案是在吸收省一级机构运行优点的基础上部署实施的，比如说，改革方案提出要组建国家新闻出版广播电影电视总局，其实在大部分省一级的行政机构中，相关机构已经合并且运行良好。其它在改革方案中涉及的部门整合和完善，也将在地方陆续开展。 

　　是不是国务院如何设置部委，地方就要一一对应？对此，汪玉凯称，马凯在方案说明中也提到，不能强制要求地方设立对口的部门，国务院和地方政府的机构设置并非要“上下一般粗”，地方可能要更加精简一些。 

　　在汪玉凯看来，地方在与部委之间的关系上，以后可能也会更加“轻松”一些。他提到，此次改革要进行投资权下发、审批权下放、专项资金要减少，地方与部委之间的关系就不那么密切了，“也就是说，以后‘跑部钱进’的现象可能会少一些”