中央编办副主任 张崇和 

　　　2011年3月，党中央、国务院正式印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号，以下简称《指导意见》）。这是我国进入全面建设小康社会关键时期，党中央、国务院作出的一项重大决策。《指导意见》明确了分类推进事业单位改革的指导思想、基本原则、目标任务，提出了一系列促进公益事业发展的新思路、新战略、新举措，体现了中央促进基本公共服务均等化的新理念、新要求。当前和今后一个时期，要深入学习贯彻《指导意见》，认真落实中央要求，积极稳妥推进改革，大力促进公益事业发展，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。 

　　一、全面把握中央精神，积极稳妥推进改革 

　　《指导意见》第一次对事业单位改革进行了顶层设计和系统谋划，关系全局，立意深远，内涵丰富。在改革中，必须系统学习、深刻领会、全面把握。充分认识重要意义。分类推进事业单位改革，是继农村改革、国企改革和政府机构改革之后，党中央、国务院不断完善改革总体布局的又一重大决策，顺应了时代发展的需要，顺应了人民群众的良好期盼。要充分认识到，这项改革是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要，是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措，是提高公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观需要。始终坚持根本目的。《指导意见》提出，改革的指导思想是高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。改革的根本目的是促进公益事业发展，而不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱。这一改革目的体现了我们党全心全意为人民服务的宗旨和以人为本的执政理念，必须始终坚持，牢牢把握。 

　　紧紧围绕改革目标。《指导意见》明确改革的总体目标是到2020年，要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这个总体目标充分体现了与2020年实现全面建设小康社会目标相衔接，体现了中央关于切实加强公共服务、逐步实现基本公共服务均等化的一贯要求，体现了人民群众对提高公益服务水平的新期待。今后五年，要在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位改革取得明显进展，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。落实这个阶段性目标，重点是针对目前公益事业发展和事业单位运行方面存在的突出矛盾和问题，对体制机制的关键环节进行改革，力求一段时间内见到成效，为实现总体目标奠定基础。改革中，要坚持总体目标与阶段性目标相结合，积极稳妥推进。 

　　准确把握主要任务。改革中，要重点把握好六方面任务。一是科学划分事业单位类别，在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。二是推进承担行政职能事业单位改革，促进政事分开。三是推进从事生产经营活动事业单位改革，促进事企分开。四是推进从事公益服务事业单位改革。这是改革的重中之重，也是贯穿改革始终的根本任务。五是构建公益服务新格局，着力改变政府大包大揽的局面。六是完善支持公益事业发展的财政政策，真正发挥财政促进公益事业发展的作用。这些工作有些是近期要完成的，有些属于长期任务，需要统筹考虑、合理安排、扎实推进。 

　　二、科学划分类别，奠定改革基础 

　　科学划分类别，既是分类推进事业单位改革的一项重要内容，也是改革的重要基础。我国事业单位规模庞大、情况复杂。随着时间的推移，一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分。只有进行科学分类，才能根据不同事业单位特点有针对性地实施相应政策。《指导意见》提出今后五年，要在清理规范基础上完成事业单位分类，为推进其他各项改革奠定基础。科学划分类别，要重点把握好以下要求。 

　　把握分类的主要任务。《指导意见》明确，要按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动、从事公益服务三大类别。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的单位细分为公益一类和公益二类，公益一类主要承担基本公益服务，公益二类主要承担一般性公益服务。 

　　掌握分类的原则标准。事业单位分类的原则是政事分开、事企分开，分类的依据是社会功能，细分从事公益服务事业单位主要看其职责任务、服务对象和资源配置等方面情况。实际分类中要坚持原则，严把标准，做好衔接。一要按标准严格划分类别。要将社会功能作为唯一标准，不以机构名称、经费形式、人员管理方式等作为分类标准，防止公益类向行政类挤、经营类向公益类靠。二要合理划分复合型事业单位类别。对兼有不同类别属性的复合型事业单位，可按主要职责任务和发展方向确定类别，对其他职能进行调整。三要做好与行业体制改革的衔接。已经改革和正在改革的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业的事业单位，也应按照《指导意见》精神，结合行业体制改革实际，科学确定类别，做好衔接。严格分类的基本依据。按照《指导意见》精神，“三大类”的划分有相应的认定依据。对承担行政职能事业单位的认定，必须同时具备三个条件：一是承担的是行政职能，即行政决策、行政执行、行政监督等职能；二是有明确依据，国家有关法律法规和中央有关政策作了规定；三是有明确授权，国家法律法规和中央有关政策在规定行政职能的同时，明确了由哪一类机构承担。对于从事生产经营活动事业单位，除特殊情况外，具备三个条件之一的即可认定：一是主要从事生产经营活动，以营利为目的；二是提供的产品和服务不属于政府必须提供的公益服务范围；三是提供的产品或服务可通过市场获得。从事公益服务事业单位的认定依据，主要是承担面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的职责。 

　　三、创新体制机制，促进事业发展 

　　体制机制是管全面、管长远的根本所在。事业单位体制机制创新，是分类推进事业单位改革的核心任务，也是促进公益事业发展的根本动力。目前，一些事业单位偏离公益目标、生机活力不足、服务质量效率不高，其根本原因在于体制不顺、机制不活、相关制度不完善。只有创新体制机制，才能从根本上解决深层次问题。《指导意见》特别强调，要以创新体制机制为核心，以促进发展为目的，强化公益属性，激发生机活力，促进公益事业发展，切实为人民群众提供更加优质高效的公益服务。改革中，要着重从以下几个方面加强体制机制创新，强化公共服务。创新管理体制。重点是实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系。 

　　一是转变政府职能。行政主管部门要创新管理方式，强化制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，减少微观管理和直接管理。二是探索管办分离。面向社会提供公益服务事业单位，要积极探索管办分离的有效实现形式，解决行业主管部门直接举办和管理的事业单位过多，既当“运动员”又当“裁判员”等问题，进一步落实事业单位法人自主权。三是逐步取消行政级别。目前，面向社会提供公益服务的事业单位大多具有一定的专业技术特点，同时具有一定的行政级别，行政化色彩较浓，制约了事业单位发展的活力。对这些事业单位，需要淡化和逐步取消行政级别。四是创新机构编制管理。根据不同类型事业单位的特点，实行差别化管理，按照基本公共服务和公益服务的要求，科学制定机构编制标准，合理控制总量，着力优化结构，建立动态调整机制，强化监督管理。 

　　创新法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。要建好理事会。理事会是决策和监督机构，负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会要有广泛的代表性，一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。要建好管理层。管理层是执行机构，向理事会负责，按照理事会决议自主履行日常业务管理、财务资产管理、工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。管理层要精干高效，一般由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。要制订好章程。章程是法人治理结构的制度载体，是理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。建立法人治理结构是事业单位管理的一项重大制度创新，需要先行试点、逐步推进。创新人事和收入分配制度。创新人事制度的核心是转换用人机制、搞活用人制度，实现由固定用人向合同用人转变，由身份管理向岗位管理转变；重点是健全聘用制度和岗位管理制度，建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度；基本方式是分类管理，实行公开招聘、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。创新收入分配制度，要坚持以完善工资分配激励约束机制为重点，结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，健全符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理要求的收入分配制度。 

　　创新社会保险制度。要逐步建立起独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的社会保险体系。建立事业单位养老保险制度，实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改革前参加工作、改革后退休人员，妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。按照《事业单位职业年金试行办法》规范补充养老保险。 

　　创新财政投入机制。事业单位改革、公益事业发展，都离不开财政的强有力支持。一要加大财政对公益事业发展的支持力度，促进基本公共服务逐步实现均等化，着力构建财政支持公益事业发展的长效机制，形成多渠道筹措资金发展公益事业的投入机制。二要改革和完善财政支持方式。按照国家政策和以事定费的原则，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法。三要推进预算管理、政府采购和国有资产管理改革，确保财政资金和国有资产使用规范、安全、有效。创新监督机制。 

　　在落实事业单位法人自主权的同时，还要确保事业单位不偏离公益目标，必须加强监督，创新监督机制。要建立健全事业单位绩效考评、信息披露、社会公示和听证等各项制度，加强审计和舆论监督。按照《指导意见》要求，监督主体要多元化，由政府部门、中介组织、事业单位服务对象及其他社会公众、媒体等多个主体，构成多元的监督体系；监督内容要更全面，一定意义上，与国家利益、人民群众切身利益相关的事项都属于监督范畴；监督方式要多样化，在进一步完善政府部门行政性“硬”监督的基础上，重点发展来自非权力部门的、非行政性的各种“软”监督。 

　　同时，要按照《指导意见》要求，全面加强事业单位党的建设，充分发挥事业单位党组织在促进事业发展、完成本单位中心任务中的领导核心或政治核心作用，保证党的基本路线方针政策在事业单位的贯彻执行。 

　　四、坚持总体要求，精心组织实施 

　　分类推进事业单位改革事关全局，任务艰巨，推进过程中会遇到一些难点问题。解决这些问题，需要准确把握中央政策要求，结合实际积极探索。要坚持“四分”方针。分类推进事业单位改革必须坚持一切从实际出发，充分考虑不同地区经济社会发展水平差异和不同行业事业单位特点，始终坚持“分类指导、分业推进、分级组织、分步实施”的工作方针。 

　　一是分类指导。要对不同社会功能的事业单位进行分类改革、分类管理。二是分业推进。分类推进事业单位改革不替代行业体制改革，而是要解决其共性问题、基础问题和衔接问题。行业体制改革要按照既有的改革部署和领导协调机制继续推进。三是分级组织。中央主要负责指导全国分类推进事业单位改革工作，地方按照中央总体部署结合实际组织实施。省级党委政府对本地区改革负总责。四是分步实施。各地区各部门要在中央规定的改革步骤下，紧密结合自身实际，切实做出分步、先后和渐进的安排，确保稳妥推进。 

　　要坚持“两个不突破”。按照《指导意见》，承担行政职能事业单位改革，要按照政事分开的原则，逐步将这类事业单位的行政职能划归行政机构或转为行政机构。要坚持政府机构限额和编制总额“两个不突破”。实现这一规定,一是严控范围。通过严格标准、严格审核、逐级备案，把这类单位控制在最小范围。二是注重整合。部分承担行政职能的，将行政职能剥离并划归行政机构；完全承担行政职能的，调整为相关行政机关的内设机构；完全承担行政职能且确需单独设置的，按照精简效能原则，尽量综合设置。三是逐步消化。通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。 

　　同时，根据公务员法等有关规定做好人员过渡工作。要探索管办分离实现形式。对面向社会提供公益服务的事业单位，要把不宜继续由政府行使的职责分离出去，包括对事业单位人财物事等的具体管理；将必须由政府履行的职能保留下来并进一步加强和完善，包括制定政策法规、发展规划、标准规范、监督指导和出资举办事业单位。同时，要解决好分离出去的职能由谁承担、怎样承担的问题。 

　　要构建公益服务新格局。按照《指导意见》提出的要求，要大力发展公益事业，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。大力发展公益事业，既要发挥政府主导作用，也要鼓励社会力量广泛参与，引入民间资本和市场机制，这样才能实现政府包揽向多元发展的转变，形成相互竞争、共同发展的局面。一要发挥政府主导作用，强化政府“保基本”的责任。按照逐步实现基本公共服务均等化的要求，优先发展关系基本需求的公益服务，加快发展农村、欠发达地区和少数民族地区公益事业，缩小城乡之间、地区之间公益服务水平差距，切实保障广大农民和城市低收入群体就医、上学等公益服务需求。二要鼓励社会力量兴办公益事业，推进公平准入，对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、执业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，同事业单位公平对待。三要发挥市场机制作用，创造良好环境，鼓励社会资本投资，推动教育、科技、文化、卫生等领域相关产业加快发展。 

　　要坚持改革目标远近结合。分类推进事业单位改革是一个长期的系统工程，不能急于求成、一蹴而就，必须循序渐进、稳步实施。《指导意见》既明确了到2020年的总体目标，也提出了到2015年的阶段性目标。具体到每项改革任务，也不要求一步到位，而是分步骤实施。在遵循总体目标和阶段性目标前提下，要结合地区、行业、部门实际，先易后难、分步实施、稳步推进。